33 años de la Constitución de 1991: Logros, promesas incumplidas y desafíos

Por Álvaro Sepúlveda Franco, julio 4 de 2024

Foto:archivo El Heraldo

  1. Introducción

El 4 de julio de 1991 empezó a regir la nueva Constitución política de Colombia, fruto del consenso alcanzado en la Asamblea Nacional Constituyente, cuerpo especial elegido popularmente en 1990 con el objetivo de reformar la Carta Magna y compuesto por 70 miembros elegidos por voto popular y 4 designados por el gobierno para representar a grupos guerrilleros desmovilizados.

Luego de 33 años, es el momento oportuno de hacer un balance sobre sus logros, el grado de cumplimiento de sus promesas y principios, y los desafíos pendientes de resolución.

La promulgación de la Constitución del 91 fue una verdadera revolución legislativa que trajo enormes efectos positivos. Marcó un cambio de era, como lo han recalcado infinidad de analistas y como ha quedado registrado en los libros de historia del país.

La nueva Constitución supuso cambios institucionales considerables: es un intento por pasar de un Estado centralista, homogeneizante, confesional y con una fuerte concentración del poder ejecutivo, a un Estado Social y Democrático de Derecho, pluralista, con autonomía de las entidades territoriales, y que reivindica la democracia participativa.

Sin embargo, los avances han sido desiguales y en muchos casos insuficientes para transformar las realidades de un país marcado por la violencia, la desigualdad y la exclusión.

Para cumplir con el mandato constitucional, se requiere una apuesta decidida por la paz, la democracia y la justicia social. Esto implica reformas estructurales en ámbitos como la descentralización, la economía, la educación, la salud, la justicia y la lucha contra la corrupción. También es necesario fortalecer las instituciones, garantizar el Estado social y democrático de Derecho y promover una cultura de respeto a los derechos humanos.

Ahora bien, como en otros países, ha habido en Colombia desde siempre una especie de fetichismo constitucional: la creencia de que los avances y retrocesos del país dependen exclusivamente de la Constitución, y de ahí la obsesión por reformarla continuamente, o cambiarla, como recurso esencial para enfrentar y solucionar crisis políticas y sociales, lo que muchas veces se queda sólo en el papel, no en las realidades concretas.

  1. Avances y logros

La nueva Carta constitucional contiene un desarrollo normativo extenso que se ha visto reflejado en una gran cantidad de leyes, acciones ejecutivas, sentencias judiciales y otros actos estatales destinados a proteger y ampliar los derechos ciudadanos. Entre los principales avances y logros están:

  1. La Constitución de 1886 hablaba de Estado de Derecho y la de 1991 de Estado Social de Derecho, concepto referido a los derechos económicos, sociales, colectivos y ambientales, así como a la prioridad del Estado en sus planes de desarrollo a las políticas públicas que garanticen el acceso al agua, la salud, la educación, la vivienda, el saneamiento básico.
  2. La inclusión de un amplio catálogo de derechos humanos (lo que permitió un mayor acceso del pueblo a la justicia a través de mecanismos de protección como la acción de tutela y las acciones populares), junto con la expedición de una serie de mecanismos jurídicos para su exigibilidad.
  3. La creación de instituciones públicas encargadas de asumir su defensa y promoción como la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
  4. La apertura democrática, que dio cabida a fuerzas políticas distintas al tradicional bipartidismo, que llegó a su fin al reconocerse como representantes de la ciudadanía a movimientos políticos de izquierda, a los pueblos indígenas y afrodescendientes, movimientos sociales emergentes, así como a líderes del mundo académico y social.
  5. La protección a sectores vulnerables, como los pueblos indígenas, afrocolombianos y campesinos, a los que se les restituye dignidad humana y se les reconocen derechos territoriales.
  6. La transformación del sistema político, al introducir cambios en el sistema electoral como las listas únicas, el voto preferente y la cifra repartidora, buscando una mayor representatividad.
  7. El impulso de un modelo de Estado descentralizado que transfiera recursos y competencias departamentos y municipios.
  8. La prohibición de la reelección presidencial inmediata.
  9. El fortalecimiento de la Corte Constitucional para que proteja los nuevos derechos y frente los intentos de reformas que desvirtúen su espíritu original.

Es indudable que las cosas están ahora mejor que antes, puesto que la ciudadanía cuenta con un compendio de normas en el que aparecen los derechos de los que son titulares, las obligaciones del Estado para garantizarlos, así como los mecanismos legales para exigirlos.

Incluso respecto de un aspecto polémico de la Constitución del 91, su talante neoliberal, se han presentado avances, pues dicho talante se ve contrarrestado por figuras como la tutela que ha sido eficaz en el acceso a la salud, educación y en otras esferas. Además, no puede asegurarse que el modelo económico colombiano esté dominado sólo por fórmulas neoliberales; es en realidad un capitalismo que mezcla prácticas fordistas, neoliberales y asistencialistas, y si bien este modo de producción oprime, precariza, subordina y excluye, también ofrece, en los resquicios de sus inconsistencias, oportunidades para la resistencia y la subversión de sus lógicas.  

  1. Intentos de contención contra los avances democráticos

Desde el inicio de su implementación, los avances democráticos plasmados en la Constitución de 1991 han tenido opositores y en los distintos gobiernos no han cesado de introducir reformas, de las cuales van 60 (se han modificado más de 100 artículos), aunque la mayoría menores; sólo algunas han sido sustancialmente transformadores de la organización política, como la de 2003 sobre el sistema de partidos y normas electorales, y la de 2004 que permitió la de reelección presidencial. Muchas han sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional debido a demandas de inconstitucionalidad, lo cual indica un activismo reformista que algunos han criticado como excesivo.

Las reformas deben proponerse, aprobarse por el Congreso y ser ratificadas antes de entrar en vigor, según el proceso establecido en el Título XIII de la Constitución; pueden ser propuestas, en forma de Acto Legislativo, ante el Congreso por el gobierno, por 10 miembros del Congreso o por un número de ciudadanos equivalente al 5 % del censo electoral. La Corte Constitucional tiene la facultad de ejercer control sobre las reformas constitucionales, verificando que se hayan seguido los procedimientos legítimos y que el órgano reformador (Congreso) haya actuado dentro de sus competencias.

Las principales críticas a la Constitución de 1991 durante la implementación de las distintas reformas han sido: 1. Algunos consideraban que la Constitución plasmaba un modelo de sociedad con el que no estaban de acuerdo, como los sectores más conservadores o retrógrados; 2. Existía oposición al control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, que algunos veían como una intromisión indebida de los jueces en temas políticos; 3. Había quienes consideraban que la Constitución era demasiado ambiciosa y que no podía cambiar la sociedad por sí sola, sino que requería de voluntad política para implementarse; 4. Algunos criticaban el activismo reformista, considerando que se presentaban demasiadas propuestas de reforma constitucional (aproximadamente 681 desde 1992), la mayoría de las cuales no llegaban a aprobarse; 5. Existía la percepción de que algunas reformas buscaban debilitar los mecanismos de participación ciudadana y los controles sobre el poder político, como la reforma que buscaba regular más estrictamente las funciones de las Superintendencias. Sin embargo, la Constitución de 1991 también ha contado con amplios sectores que la apoyaron y defendieron desde su implementación.

Las principales contrarreformas han sido aquellas que se consideran han concentrado demasiado poder en el Ejecutivo, han debilitado los contrapesos institucionales o han limitado los mecanismos de participación ciudadana consagrados en la Constitución de 1991.

Entre las principales reformas hasta el momento están:

Reelección presidencial: Se aprobó una reforma que permitía la reelección presidencial inmediata por un solo período adicional.

Justicia y orden público: Se han implementado varias reformas relacionadas con la justicia y el orden público para fortalecer el sistema judicial y mejorar la lucha contra el crimen organizado y los grupos armados ilegales.

Sistema electoral: Ha habido reformas en el sistema electoral para ajustar la forma en que se eligen los representantes y senadores, así como para regular la financiación de las campañas políticas y promover la transparencia electoral.

Reformas económicas y sociales: También se han realizado reformas para promover el desarrollo económico y social, así como para fortalecer los derechos de los ciudadanos en áreas como la salud, la educación y la protección social.

Derechos y garantías: Ha habido reformas orientadas a fortalecer los derechos y garantías de los ciudadanos, así como para mejorar la protección de minorías y grupos vulnerables.

Reforma del Equilibrio de Poderes: Propuesta en 2015, es considerada la más importante ya que modificó 22 artículos de la Constitución. Buscó fortalecer el equilibrio entre las ramas del poder público, limitando algunos poderes del presidente. Estableció que éste no podrá ser reelegido, y amplió los períodos de los gobernadores y alcaldes a cuatro años. Entre los aspectos más importantes de esta reforma se incluyen: 1. Se transformó el Consejo de Gobierno Judicial, separando las funciones administrativas de las jurisdiccionales y creando el Consejo Nacional de la Judicatura; 2. Se modificó el Consejo Nacional electoral para fortalecer su autonomía y eficacia en la organización de procesos electorales y garantizar la transparencia en la gestión electoral; 3. Se estableció un régimen autónomo para la Fiscalía General de la Nación, con el fin de fortalecer su independencia en la investigación y juzgamiento de delitos; 4. Se implementaron medidas para mejorar la capacidad legislativa y de control político del Congreso de la República; 5. Se fortalecieron los poderes del Presidente de la República. 6. Se limitaron las facultades de la Corte Constitucional para ejercer control sobre las reformas constitucionales. La reforma generó un intenso debate sobre si se estaba produciendo una sustitución de la Constitución de 1991 o si el Congreso se había excedido en sus competencias como órgano reformador. Finalmente, la Corte Constitucional la declaró exequible, aunque con algunos condicionamientos, en la Sentencia C-373 de 2016. Sin embargo, la percepción de que se había concentrado demasiado poder en el Ejecutivo permaneció.

  1. Promesas incumplidas de la Constitución

Lamentablemente, a pesar de los avances en algunos ámbitos, muchas de las aspiraciones plasmadas en el texto constitucional siguen siendo utopías para millones de colombianos.

Garantía de derechos fundamentales: Aunque la Constitución consagra un amplio catálogo de derechos, problemas como la desigualdad, la pobreza y la violencia han limitado su plena realización en amplios sectores de la población. Sigue siendo una meta lejana el acceso pleno a derechos como la salud, la educación, la vivienda y el trabajo, entre otras cosas porque el modelo económico favorece la idea de que estos bienes sociales pueden tener una repartición equitativa a través de los mercados.

Reforma del sistema político: El énfasis en la separación de poderes (que modera la presidencia imperial de la Constitución de 1886 mediante la creación de varios órganos de control, la limitación al poder de los jueces y el otorgamiento de responsabilidades a otras ramas y órganos del poder público) fue atacado durante los ocho años del presidente Uribe, en especial con su reelección. Y esa separación de poderes volvió a ser vulnerada en gobiernos posteriores con la cooptación por parte del ejecutivo de los órganos de control como la Procuraduría, la Defensoría, la Fiscalía y la Registraduría.    

Reconocimiento de la diversidad étnica y cultural: Si bien la Constitución reconoce los derechos de las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y ROM, en la práctica enfrentan exclusión, discriminación y vulneración de sus derechos culturales y territoriales. Las promesas de la Ley 70 sobre propiedad colectiva de la tierra están lejos de cumplirse debido al conflicto armado, el narcotráfico y la expansión de proyectos de agricultura y turismo. Amplios territorios han sido titulados en el Pacífico colombiano, pero muchos miembros de los grupos con títulos colectivos han sido desplazados, mientras que otros no han tenido posibilidad de conseguir desarrollo sostenible. A otras comunidades negras e indígenas no se les han reconocido sus derechos territoriales limitando el ejercicio material de los derechos y de la autonomía territorial. También hace falta que se implementen muchas de las cláusulas de la Ley 70 sobre educación, créditos y gobierno local.

Democracia participativa: La participación ciudadana ha tenido dificultades para materializarse porque la manera en que se han reglamentado sus mecanismos no han sido los mejores. No hay instrumentos que confieran un carácter vinculante a las decisiones de los ciudadanos. El Congreso se resiste a entregarle el poder a la democracia participativa, y de ahí los reclamos populares y las manifestaciones a veces violentas de la ciudadanía.

Derecho a la paz: Sigue siendo una utopía la posibilidad que se produzca un pacto de paz que incluya a los sectores marginados. El conflicto armado contra la sociedad civil se ha intensificado. Los esfuerzos por alcanzar una paz total estable y duradera han topado con múltiples obstáculos, incluyendo la resistencia de sectores políticos, la falta de voluntad para implementar los acuerdos y la continuidad de las economías ilegales.

Acceso a la justicia: Excepto la acción de tutela y otras acciones constitucionales, como el derecho de petición, no se ha conseguido la aplicación de una justicia imparcial y eficaz que responda a las necesidades de la población, en especial de la más vulnerable. 

Derechos humanos y conflicto armado: La violencia política y las inequidades socioeconómicas han sido un obstáculo permanente para la plena vigencia de los derechos humanos que el mandato constitucional prometía garantizar. Ha habido millones de víctimas del conflicto armado, incluyendo homicidios, desapariciones forzadas, secuestros, torturas, violencia sexual y desplazamiento forzado. Pese a los diálogos de paz y los acuerdos alcanzados, la violencia persiste en amplias zonas del país, especialmente en territorios rurales.

Descentralización y autonomía territorial: Otro pilar de la Carta de 1991 fue la descentralización política y administrativa, con el fin de fortalecer la autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, el proceso ha sido lento e incompleto, con persistentes desequilibrios entre el centro y las regiones. Problemas como la concentración del poder político y económico en Bogotá, la debilidad institucional de los entes territoriales, la corrupción y el clientelismo han limitado los alcances de la descentralización. Muchos municipios y departamentos siguen dependiendo en gran medida de las transferencias del gobierno central. Los ministerios imponen normas que limitan los poderes de los alcaldes y los gobernadores, quienes se habituaron a tener una actitud mendicante: no piden poder, sino limosna. Entre los grandes poderes bogotanos está el Congreso, uno de cuyos poderes deriva de su capacidad para intermediar los recursos regionales por medio de los cupos indicativos, la llamada “mermelada”. Las entidades territoriales como regiones y provincias contempladas por la Constitución del 91 se ha quedado en promesa que no ha podido cumplirse.

Economía y desarrollo social: En el ámbito económico, la Constitución adoptó un modelo mixto que combina elementos de economía de mercado con la intervención del Estado para promover el desarrollo y la justicia social. No obstante, los resultados han sido decepcionantes en términos de reducción de la pobreza, la desigualdad y la exclusión. Según el DANE, en 2022 el 39,3 % de la población colombiana se encontraba en situación de pobreza monetaria, mientras que el 12,2 % vivía en pobreza extrema. La pandemia del covid-19 agravó aún más estas cifras, con un retroceso de varios años en los indicadores sociales. Además, los problemas de cobertura, calidad y financiamiento en sectores como la educación y la salud son evidentes.

Justicia y lucha contra la corrupción: La Constitución de 1991 buscó fortalecer la independencia y eficacia del sistema judicial, pero la administración de justicia sigue siendo lenta, ineficiente y desigual, con grandes brechas entre la norma y la realidad. Problemas como el hacinamiento carcelario, la impunidad en casos de violaciones a los derechos humanos, la corrupción en el interior de las instituciones judiciales y la falta de acceso a la justicia para amplios sectores de la población son algunos de los desafíos pendientes. La lucha contra la corrupción también ha sido una promesa incumplida. A pesar de la creación de entidades como la Comisión Nacional de Moralización y la Comisión de Transparencia, los casos de corrupción continúan siendo endémicos en el sector público y privado, con un alto costo para las finanzas públicas y la confianza ciudadana.

A pesar de los avances en algunos ámbitos, muchas de las aspiraciones plasmadas en el texto constitucional siguen siendo utopías para millones de colombianos. 

Por lo demás, los ciudadanos, así como los medios de comunicación, tienen un papel fundamental para hacer que se cumplan las promesas incumplidas de la Constitución Política de 1991. De varias maneras: participando activamente en los procesos democráticos, organizándose en movimientos sociales y políticos, denunciando las acciones gubernamentales que contravengan los principios constitucionales y promoviendo una cultura de exigibilidad de derechos.

El papel de los ciudadanos es pasar de ser meros espectadores a actores protagónicos en la construcción de la democracia participativa que prometía la Constitución del 91, a través de su participación informada, organizada y vigilante. Sólo así podrán convertir en realidad las promesas constitucionales que hoy siguen incumplidas.

  1. Retos y desafíos

A los 33 años de vigencia de la Constitución de 1991, Colombia enfrenta varios desafíos y retos importantes en relación con su Carta Magna. Algunos de los principales son:

Implementación de los Acuerdos de Paz: Aunque la Constitución establece principios de paz, reconciliación y solución política de conflictos, la implementación de los acuerdos de paz con las FARC y la paz total con otros grupos insurgentes sigue siendo una tarea pendiente.

Desigualdad y exclusión social: A pesar de las disposiciones constitucionales que garantizan derechos sociales y económicos, Colombia enfrenta desafíos profundos en términos de desigualdad económica, acceso desigual a servicios básicos como salud y educación, así como exclusión social de comunidades rurales, indígenas y afrodescendientes.

Violencia y Derechos Humanos: La persistencia de la violencia armada, los conflictos internos y la amenaza a defensores de derechos humanos y líderes sociales son retos graves que desafían la garantía efectiva de los DDHH consagrados en la Constitución.

Corrupción e impunidad: La corrupción sigue siendo un problema sistémico que afecta la gobernabilidad y la administración de justicia en el país, comprometiendo la efectividad de las instituciones democráticas establecidas por la Constitución, frente a lo cual hay que proponer acciones contundentes.

Protección ambiental y sostenibilidad: A pesar de las disposiciones constitucionales que promueven la protección ambiental y el uso sostenible de recursos naturales, Colombia enfrenta desafíos significativos en términos de deforestación, explotación minera, contaminación ambiental y transición energética justa.

Descentralización y gobernabilidad local: Aunque la Constitución promueve la descentralización administrativa y política, las capacidades limitadas de las entidades territoriales para gestionar eficazmente sus recursos y servicios sigue siendo una tarea pendiente

Reforma electoral y participación ciudadana: Pese a los avances en términos de democracia participativa, la reforma electoral y el fortalecimiento de la participación ciudadana siguen siendo necesarios para mejorar la representación política y la transparencia en el sistema político.

Estos retos subrayan la complejidad y los desafíos que enfrenta Colombia en la implementación efectiva de los principios y derechos consagrados en la Constitución de 1991, reflejando la necesidad continua de reformas y acciones concretas para fortalecer la democracia, la justicia social y la paz en el país.

El incumplimiento de promesas como la descentralización, la garantía de derechos fundamentales y la reforma del sistema político ha generado desencanto y desconfianza de los ciudadanos hacia las instituciones del Estado y hacia el sistema político, lo que resulta lesivo para la consolidación de la democracia y la gobernabilidad en el país.

  1. Las principales reformas del gobierno del presidente Gustavo Petro y la vicepresidenta Francia Márquez

Durante estos casi dos años del gobierno actual de Colombia, estos son los más significativos aportes de su gestión:

Reforma tributaria: El presidente Petro logró la aprobación de la reforma tributaria, que busca un sistema más justo de impuestos y recaudar 22 billones de pesos. La reforma fue aprobada tras dos meses de discusión y socialización con gremios, empresarios y ciudadanos.

Reforma pensional: El gobierno de Petro propuso modificar el sistema de pensiones para dar una renta básica de medio salario mínimo a quienes no alcanzaron a tener una pensión. Esto implica que la mayoría de los trabajadores coticen obligatoriamente al fondo público Colpensiones, reduciendo el papel de los fondos privados. El proyecto fue aprobado por el Congreso el 14 de junio de 2024 y será sancionado el 16 de julio de los corrientes.

Reforma de salud: El gobierno planea reformar profundamente el sistema de salud para reducir la intermediación de privados y convertirlo en un sistema más público, accesible y eficiente. Esta reforma ha generado amplias protestas a favor y en contra, y será presentada de nuevo en la próxima legislatura luego de no haber logrado aprobación en el Congreso

Reforma laboral: La reforma laboral propuesta por el presidente Petro se encuentra en un “punto medio”, pues ha pasado por distintas reformas en años anteriores y existen diversos modelos de estructura laboral en Colombia.

Reconocimiento al campesinado como sujeto de especial protección: Fue un proyecto de ley presentado por el gobierno del presidente Petro y convertido en Ley de la República. Es una forma de empezar a saldar la deuda histórica que se ha tenido con las poblaciones campesinas del país, fuertemente golpeadas por los actores armados y las economías ilegales, que han acelerado su precarización y obligado a la masiva migración forzosa. Es una problemática que afecta a toda la sociedad nacional. Esta reforma pretende ser algo más que un simple reconocimiento simbólico, pues se ordenó la implementación de políticas públicas concretas tendientes a garantizar su reconocimiento como grupo diferenciado que ha sido excluido del Estado Social de Derecho. Sin embargo, están pendientes asuntos como el derecho a las semillas, a la tierra, a la territorialidad y a mercados asegurados, además de estrategias en el ámbito cultural, en el de la asociatividad y en el de la salud. Además, la recién aprobada reforma pensional incluye una edad de jubilación más temprana para indígenas y campesinos.

Una reforma constitucional aprobada recientemente por el Congreso de la república es la Jurisdicción agraria y rural que permite que los conflictos relacionados específicamente con temas agrarios sean tratados por jueces especializados en el área, y además facilita el acceso a la justicia a las comunidades rurales. Se espera una resolución más rápida y eficiente de los conflictos; lo cual puede contribuir a la reducción de tensiones sociales y a la promoción de la paz en las áreas rurales.

Cabe destacar que, si bien algunas de las reformas estructurales han avanzado en el Congreso, el presidente Petro ha advertido que, si la mayoría del órgano legislativo no las aprueba, el gobierno podría intentar implementarlas por decreto o mediante un referendo.

Hasta el momento, el presidente Gustavo Petro ha planteado la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente para reformarla. Los principales puntos de su propuesta son:

-Implementación efectiva del Acuerdo de Paz de 2016.

-Una reforma judicial.

-Un reordenamiento territorial.

-Garantizar condiciones básicas de vida.

-Medidas para mitigar el cambio climático.

-Diálogo para la reconciliación y el fin de la violencia.

El presidente Petro argumenta que la Constitución de 1991 no ha sido suficiente y que son necesarias reformas más profundas. Según él, su gobierno ha sido “rodeado” y no ha podido aplicar la Constitución. El recientemente nombrado ministro del interior JF Cristo ha manifestado que para la convocatoria de una ANC es necesario previamente llegar a un acuerdo nacional con todos los sectores de la sociedad.

  1. Conclusiones

La Constitución de 1991 sigue siendo un proyecto inacabado que exige el compromiso de todos los sectores de la sociedad colombiana. Sólo así podremos transitar hacia un país más justo, equitativo e incluyente, acorde con los principios y valores plasmados en la Carta Magna. El reto es grande, pero no imposible si actuamos con determinación y visión de futuro.

En términos generales, esta Constitución, que ha sido consensuada y que es de avanzada, más que ser un reflejo de la realidad de la sociedad colombiana, continúa siendo un proyecto todavía en proceso de construcción, una meta a alcanzar.

Muchas de sus promesas, como se ha visto, están aún por cumplirse, pero es innegable que otras han significado transformaciones positivas (que no fueron previstas ni siquiera por la Asamblea Nacional Constituyente), y que las cosas están mejor ahora que durante la vigencia de la Constitución de 1886.

En general, se requiere una voluntad política decidida, lo mismo que reformas estructurales (como las que ha propuesto el gobierno del presidente Gustavo Petro) y el compromiso de todos los sectores de la sociedad colombiana para cumplir con el mandato constitucional de construir un país más justo, equitativo e incluyente. Esto implica superar los intereses particulares y trabajar por el bien común.

Nuestra Constitución, con todo, supera la prueba de los 33 años de su expedición que se cumplieron el 4 de julio de 2024. La mayoría de los ciudadanos colombianos, y numerosos analistas y especialistas constitucionales, coinciden en afirmar que en la actual coyuntura social del país no se requiere un cambio de Constitución; lo que se necesita es que la de 1991 sea, por fin, aplicada plenamente.