Choque de trenes Corte Constitucional -Consejo de Estado- Procuraduría General de la Nación

La Procuraduría General de la Nación en Colombia es una entidad de control administrativo en algunos casos con atribuciones de policía judicial. Sus facultades están amparadas por la Constitución de 1991, y sus funciones son reguladas por el Código General Disciplinario. La Sede central está en Bogotá, y dispone de 32 sedes regionales (una por cada departamento) y 49 provinciales en igual número de municipios. La figura del Procurador General de la Nación surgió en el Congreso de Angostura, si bien la institución de la Procuraduría apareció por primera vez en la Constitución de 1830.

En el país, coexiste hoy de modo sui generis con la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías municipales que, en conjunto, conforman lo que se conoce como el Ministerio Público. Su tarea esencial es vigilar que los servidores públicos cumplan la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. Al procurador lo elige el Senado de una terna de candidatos postulados por el presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia para que ejerza el cargo durante cuatro años sin posibilidad de reelección.

Respecto de esta institución se ha presentado en los últimos años un galimatías, a la vez jurídico y político, que todavía no se resuelve: un ruidoso “choque de trenes” interinstitucional que inició en 2014 tras la inhabilitación y destitución del entonces alcalde mayor de Bogotá y hoy presidente, Gustavo Petro Urrego, por el procurador de ese momento, Alejandro Ordóñez, a raíz de un escándalo por el manejo de las basuras en la capital colombiana.

Hubo entonces un pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ante la cual acudió Gustavo Petro con sus abogados en el intento por defender sus derechos políticos. El alcalde fue restituido en su cargo luego de seis meses de su inhabilitación, y cuatro años después, en 2017, la Corte IDH recomendó al país modificar la normativa a fin de que no vuelvan a ocurrir en el futuro destituciones de funcionarios elegidos por voto popular como gobernadores, concejales, alcaldes y diputados; posteriormente, en agosto de 2020, condenó al Estado colombiano por esa destitución ilegal, además de ordenar algunas reformas. Dice la Sentencia: “La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por ‘condena, por juez competente, en proceso penal’, es contraria a la Convención y al objeto y fin de la Convención”. En síntesis, el dictamen de la CIDH es que la Procuraduría, en tanto que entidad administrativa, no puede ejercer como un juez penal y destituir a funcionarios de elección popular; solo podrá hacerlo un juez penal, con lo que quedan en vilo 7.749 procesos contra elegidos popularmente a la espera de su desenlace definitivo.

Como se sabe, las sentencias de la Corte Interamericana tienen un alcance vinculante para el Estado Colombiano por hacer parte de la Convención Americana sobre derechos humanos (que hace parte del bloque de constitucionalidad); por lo tanto, está obligado a cumplir las decisiones de la CIDH. 

Sin embargo, luego de que en enero de 2021 Fernando Carrillo, procurador por esa época, radicara ante el Congreso un proyecto de ley que acogía las recomendaciones del fallo, la recién posesionada procuradora, Margarita Cabello, presentó un nuevo proyecto de ley restituyéndole funciones jurisdiccionales a la Procuraduría al considerar que el de Carrillo no respondía la exigencia de la Corte IDH. El proyecto fue aprobado con mensaje de urgencia (ley 2084 de 2021), y según la oposición sin el debido debate, por las bancadas afectas al gobierno de Iván Duque, quien mediante decreto 1851 de diciembre de 2021 creó 1.208 cargos nuevos que le cuestan al Estado 12.000 millones de pesos anuales.

Pero en febrero 16 de 2023, la Corte Constitucional mediante sentencia C-30 -23 de exequibilidad condicionada declaró que las funciones jurisdiccionales asignadas a la procuraduría general de la nación son contrarias a la constitución. La determinación final de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a funcionarios de elección popular corresponderá al juez contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento a cargo de la procuraduría. Se exhorta al Congreso para la adopción de un estatuto de los servidores de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial.

Este enfrentamiento interinstitucional se reanuda ahora con motivo de que la procuradora Margarita Cabello Blanco ha abierto procesos y realizado suspensiones a funcionarios elegidos por voto popular, frente a lo cual el presidente Petro ha dicho: “El problema es una procuradora que, evadiendo la sentencia de la CIDH sobre mi caso, la ley y la Constitución, abre procesos para suspender congresistas elegidos del Pacto Histórico, y por esa vía cambiar la correlación de fuerzas y la representación popular”. Agregó que “no se pueden quitar derechos políticos por autoridades administrativas (…) Si la Procuraduría es una autoridad administrativa y le está quitando derechos políticos a congresistas elegidos popularmente por el Pacto Histórico para quitarle fuerza en el Congreso, eso es inconstitucional, ilegal y anticonvencional dada la sentencia de la Corte Interamericana, y yo juré defender la Constitución”.

Ante estas declaraciones, la procuradora reaccionó solicitándole al jefe de Estado respeto por la independencia de poderes; afirmó que la Procuraduría puede “investigar, juzgar y sancionar a servidores públicos incluidos los de elección popular”. La respuesta del presidente fue: “Usted, procuradora, no es un poder independiente de los órganos administrativos. Usted no es justicia penal. No se atribuya funciones que no tiene”, y le recordó que la Procuraduría tiene prohibido suspender derechos políticos.

La procuradora recurrió entonces al Consejo de Estado, el cual contestó que el asunto no es de su competencia, toda vez que no funge como superior ni como órgano de cierre de la Procuraduría, y la Corte Constitucional no tiene por qué asignarle estas funciones. Según el ponente de la decisión, Gabriel Valbuena, el Consejo de Estado no puede revisar las sanciones que emita la Procuraduría, pues esa no es una tarea del alto tribunal. Si el Ministerio Público pierde la capacidad de sancionar a funcionarios elegidos por voto popular, queda sin ningún poder judicial, y por consiguiente deberá recortar su presupuesto y su capacidad. El debate termina siendo político.

El fallo de la Corte Constitucional fue claro al determinar que la Procuraduría no puede tener las funciones de un juez, y le pidió al Congreso que cree un estatuto para los servidores de elección popular con un régimen disciplinario especial de acuerdo con los estándares nacionales e internacionales en protección y garantía de los derechos políticos y electorales, aunque admite que es competente para que investigue y juzgue disciplinariamente a funcionarios de elección popular, excepto a quienes gocen de fuero constitucional. Esto dice textualmente: “Las decisiones sancionatorias de la Procuraduría en contra de los servidores de elección popular no puedan ser ejecutadas antes de que medie un control jurisdiccional. Así, por un lado, se respetan las facultades constitucionales de investigación y juzgamiento disciplinario del órgano del control y, por otro lado, se asegura la reserva judicial debido a que la decisión final sobre la imposición de la sanción disciplinaria corresponde a un juez de la República”.

Según este fallo, la Procuraduría tiene labores exclusivamente administrativas que, en caso de ser necesario, serán conocidas y revisadas por el Consejo de Estado. El Estado deberá reformar el Código Disciplinario para que no quede ningún vacío respecto de la imposibilidad del Ministerio Público de destituir a funcionarios elegidos popularmente. Y no recomienda crear más burocracia; sobre la que se había creado en 2021, la procuradora Cabello dijo en su momento que la nueva burocracia “obedece a una sentencia luego de una demanda de Gustavo Petro”, lo que fue desmentido por el entonces senador, quien afirmó: “La sentencia lo que obliga es a que la Procuraduría deje de quitar derechos políticos a los y las ciudadanas. En cambio, lo que hizo la procuradora fue transformarla en una policía política a cambio de cargos para los congresistas”. La reforma al Código Disciplinario, en su opinión y en la de muchas organizaciones como la Misión de Observación Electoral (MOE), fue una burla a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su favor cuando fue destituido de su cargo en 2014. A esta posición se suma un comunicado emitido por la Organización de Estados Americanos (OEA) de junio 1 de 2023.

A pesar de esto, otra sala especial del Consejo de Estado, acatando la orden de la Corte Constitucional, aceptó estudiar una sanción de otro funcionario, de manera que algunos magistrados están de acuerdo en estudiar los casos y otros no. Esta situación crea vacíos jurídicos que afectan gravemente el acceso a la justicia de miles de funcionarios públicos que en cualquier momento podrían ser sancionados por la Procuraduría. El hecho es que ni siquiera los magistrados de las altas cortes se ponen de acuerdo sobre cómo resolver este asunto, que deberá ser dirimido por el Congreso, como lo sostiene el exconsejero de Estado Jaime Orlando Santofimio: “Aquí se necesita una ley que esté en armonía con lo ordenado por la Corte IDH, con los derechos humanos, y que deje escrito explícitamente cuáles son los jueces que deben sancionar disciplinariamente a estos funcionarios. Los jueces no pueden seguir definiendo esta situación a punta de sentencias. El sistema democrático representativo debe funcionar”. Aunque el problema con esa propuesta es que cualquier cambio en la Procuraduría tiene implicaciones políticas, pues sabido es que los favores políticos se cuadran en el Congreso a cambio de puestos en la Procuraduría. Se presenta, por consiguiente, un evidente “choque de trenes” en las altas cortes.

En conclusión, Colombia sigue a la espera de que este galimatías jurídico-político se resuelva de modo satisfactorio por el bien del país y el debido funcionamiento de sus instituciones jurisdiccionales y de control administrativo, en acatamiento del principio democrático y constitucional de la separación de poderes.  

Mientras se aclara esta confusión, planteamos los siguientes interrogantes:

¿Puede la Procuraduría General de la Nación PGN continuar aplicando sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, contrariando la sentencia convencional de la CIDH?

¿Son constitucionales las funciones jurisdiccionales de la PGN de imponer sanciones disciplinarias cumpliendo con el estándar de reserva judicial (principio del juez natural) frente a los funcionarios de elección popular?

¿Es necesaria la armonización entre la jurisprudencia de la CIDH, el régimen constitucional interno y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-146-2021)?

¿El Congreso de la República adoptará con urgencia un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales?

¿Qué pasará mientras el Congreso de la República (ocupado ahora en reformas prioritarias como las de salud, laboral y pensional), atendiendo la exhortación de la Corte, adecue mediante ley el régimen disciplinario que garantice a los funcionarios de elección popular los derechos de acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción, doble instancia y doble conformidad, sin perjuicio del ejercicio de los recursos ordinarios y extraordinarios a que hubiera lugar?